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论新破产立法中债权人会议制度的设置思路

论新破产立法中债权人会议制度的设置思路 第2张

我国破产程序中的债权人会议,是由所有依法申报债权的债权人组成,以保障债权人共同利益为目的,体现债权人的破产程序参与权,讨论决定有关破产事宜的议事机构。债权人会议在破产程序中占有重要地位,它是债权人参与破产程序、维护其利益的自治团体。完善债权人会议制度,充分保障债权人的权利,是我国新破产立法中的一项重大举措。下面就新破产立法中有关债权人会议的设置思路和争议问题作一评述。

一、债权人会议的成员资格与权利

(一)债权申报确认与债权人会议成员资格的关系

目前新破产法草案规定,依法申报债权的债权人为债权人会议的成员。但在立法与实践中,一直存在债权人是否必须在其申报的债权得到确认之后才能作为债权人会议成员的不同观点之争。有的人认为,债权人会议的成员应当仅限于债权得到确认者;有的人认为,凡是申报债权者均为债权人会议成员,无需债权得到确认,否则在第一次债权人会议确认债权之前,将会出现所有债权人均无权利参加会议的局面。

笔者认为,在目前法律规定的债权确认程序和债权人会议成员资格认定的模式下,这两种观点均不够全面。对债权人参会资格应根据其参加的是第一次债权人会议还是以后的债权人会议区别分析。一般而言,对债权的审查、确认是在第一次债权人会议上进行的。所以,凡是申报债权者均有权参加第一次债权人会议,有权参加对其债权的审查、确认活动,并可依法提出异议。对于第一次会议以后的债权人会议,便只有债权得到确认者才有权参加并行使表决权。○1

这一问题的产生,主要是因为目前我国破产法将债权审查列为债权人会议的职权,没有设置独立的债权审查确认程序。许多其他国家的破产法则将对债权的审查、确认放在债权人会议之外的专门的债权调查会议上进行(但为方便债权人,债权调查会议可与第一次债权人会议同期进行),得到债权调查会议确认的债权人才有权参加债权人会议,这样设置自然也就不会出现上述争议。这种立法模式显然更为合理,值得我国借鉴。

所谓依法申报债权,既包括在债权申报期限内的申报,也包括在该期限届满后的依法补报。我国旧破产法第九条曾规定,未在法定期限内申报债权的债权人视为自动放弃债权。○2这一规定是不合理的,也不符合各国破产立法惯例。所以在新破产法草案中对此作了修正规定,在人民法院确定的债权申报期限内,债权人没有申报债权的,可以在破产财产最终分配前补充申报。依法补充申报债权的债权人,同样可以作为债权人会议的成员。

(二)债权尚未确定的债权人的表决权问题

在破产程序中,可能存在一些尚未确定的债权,如附停止条件的债权、将来求偿权或不能行使别除权受偿的债权额等。以担保为例,保证人在代替债务人清偿债务之前依法可以申报债权,预先行使追偿权,但其最终承担多少保证责任,享有多少债权,尚属未定之事,尤其是在多名担保人以不同担保形式为同一笔债务非连带担保的情况下。所以,这些债权人在债权人会议上是否享有表决权及代表债权数额多少,便需要加以解决。

新破产法草案对此规定,债权尚未确定的债权人参加债权人会议行使表决权所代表的债权额,由人民法院裁定解决。如果人民法院无法为其行使表决权而临时确定债权额,则在债权人会议上不得行使表决权。需注意的是,法院的这一裁定仅具有程序法上的意义,即仅决定在债权人会议上债权人有无表决权及代表的债权数额,并不具有确认债权的实体判决的效力。对其债权如有争议,仍应通过债权确认诉讼解决。

新破产法草案曾经一度规定,由管理人为债权尚未确定的债权人行使表决权临时确定债权额。由于确定债权额的行为(即使是临时性的)是对当事人诉讼程序权利的确认,应属于人民法院的裁判范畴,不宜由管理人行使,所以立法草案又作了相应修改。

(三)别除权人的债权人会议成员资格与权利问题

别除权人,指对债务人的特定财产享有担保权或者法律规定的优先权的债权人。对别除权人是否为债权人会议的成员,各国破产立法规定则有所不同。有的国家破产法规定,别除权人未放弃其优先受偿权利时,不属于债权人会议成员,如日本。其立法认为,别除权人就担保财产享有优先受偿权,不受破产程序限制,债权人会议议决的和解、破产分配等事宜与其利益无关,故其不应参加债权人会议。否则将出现别除权人在不承担义务的情况下任意表决处置他人民事权利的现象,这是违背权利与义务对等原则的。但在别除权人兼享有破产债权,或预计担保物价款不足以清偿担保债权额的情况下,别除权人有权同时以破产债权人的身份参加债权人会议,并行使相应的表决权利。 [page]

有的国家破产法规定,别除权人与破产债权人均为债权人会议成员。其立法认为,对债务人的特定财产享有担保权或者法律规定的优先权的债权,其性质也属于对破产人的债权,基础权利与破产债权相同,只是债权人就担保物另享有一层优先受偿权利,故不应将其排斥在债权人会议之外。但别除权人对与其权益无关的事项无表决权,同时也不受有关该事项的债权人会议决议的约束。

我国旧破产法规定,别除权人属于债权人会议成员,但未放弃优先受偿权利者无表决权。○3这一对别除权人在债权人会议中地位的规定有不妥之处。首先,在这种情况下允许别除权人参加债权人会议没有任何意义,因其在债权人会议上没有任何权利,并不真正具有会议成员的地位。其次,别除权人在债权人会议上并非没有任何利益,例如依旧破产法规定,别除权人的债权也需要在债权人会议上审查确认,但别除权人对此无表决权,这将使其利益无法得到保障。再次,旧破产法一方面规定别除权人对债权人会议的任何议案均无表决权,另一方面又规定债权人会议的决议对所有债权人包括别除权人均有约束力。○4这显然是对别除权人的权利与义务规定得不相对应,是对别除权人正当利益的损害。

新破产法起草工作组成员一致认为,在将破产债权人与别除权人共同设置于一个债权人会议中的立法模式下,别除权人对与其利益相关的事项如债权调查、决定是否重整、是否继续债务人营业、监督管理人等应享有表决权,但对与其利益无关的事项如是否通过和解协议草案(因别除权人不受和解协议约束)、破产财产的分配方案,则不应享有表决权。

(四)职工债权人是否属于债权人会议成员

在提交全国人大常委会第二次审议的新破产法草案中规定,债权人会议应当有债务人企业的职工和工会代表参加,对有关事项发表意见,但对职工债权人是否为债权人会议成员,是否享有表决权,则未作明确规定。这是破产立法中的一个颇有争议的问题。有的人认为,职工债权人属于债权人会议成员,并应享有表决权,否则职工权益无法得到保障,也无法体现职工的主人翁地位。但也有人认为,职工债权人虽属于债权人的范围,但不应作为债权人会议的成员。因为职工债权源于劳动关系,与企业因商事活动产生的债权性质有别,所以各国破产法均给予其优先清偿地位,我国也是如此。由于职工债权在破产清算中处于最优先的受偿地位,利益有充分保证,破产财产的处理、分配等一般不会影响到其民事权益。所以,职工债权人不应作为债权人会议的成员,更不应享有表决权,对与其无利益关系的事项进行表决。 [page]

笔者认为,对职工债权人应否属于债权人会议成员的问题,应当根据法律上权利与义务相对等的原则进行分析。一般而言,职工债权人不应作为债权人会议成员参加会议及表决,但如债权人会议的议决事项影响到其利益,而立法又不能保证对其优先清偿时,就应当考虑允许职工债权人参加债权人会议并行使表决权。但即使职工债权人不属于债权人会议成员,不享有表决权,为体现企业民主管理精神,他们也可以派代表列席债权人会议并发表意见。所以,新破产法草案规定,债务人企业的职工和工会可以派代表参加债权人会议。允许工会派代表参加债权人会议,主要是考虑其作为职工社会团体的特殊法律地位。工会代表是由本企业工会派出还是上级工会派出,立法未作限制性规定,所以两者均可。

职工债权人不宜作为债权人会议成员参加会议及表决还有其他重要原因。首先是因为职工债权人往往人数众多,如果全部出席债权人会议不仅不具有可操作性,反而会影响破产程序的顺利进行,故只能采取选派职工债权人代表或由工会作为代表的方式参加会议。其次,我国破产法规定,债权人会议通过决议的标准之一是人数标准,即由“出席会议的有表决权的债权人的过半数通过”。如职工债权人均可参加债权人会议并进行表决,虽然其债权数额很小,但由于人数众多,其不同意的议案就不可能达到人数过半的要求,这将构成对债权人会议所有决议的实质否决权,必然会影响破产程序正确进行,损害其他债权人的利益。

二、债权人会议的职权

与旧破产法相比,新破产法草案中对债权人会议职权作了重要的修改完善。第一,取消了旧破产法关于债权人会议有权确认债权的规定。对债权的确认关系到债权人的实体权利,其法律性质是对当事人民事权利的准司法裁判。依我国宪法规定,此种裁判行为只有人民法院才有权依法定程序作出。债权人会议只是在破产案件中为协调共同当事人间法律行为而设立的一个自治议事机构,根本无权对当事人的实体民事权利义务作出强制性裁判。

再者,由债权人会议确认债权只能采取表决的方式,但依法律规定的债权人会议表决程序,这是根本无法操作的。因为一方面,每一债权人的债权都要经过债权人会议的表决确认,才能确定其是否有权参加债权人会议、是否享有表决权、代表多少债权额等问题。另一方面,债权人会议要表决任何决议,又必须以参加会议表决的每一债权人的债权事先已经得到确认为前提。否则,因不知各债权人有无表决权、代表的债权数额,以及会议决议通过的人数和债权数额标准,根本无法进行表决。由债权人会议确认债权的两项并存的必要前提实际上互为前提、循环矛盾,这就使此项职能根本无法实现。 [page]

第二,赋予债权人会议申请人民法院更换管理人、审查管理人的费用和报酬等监督制约管理人的权利。新破产法草案拟采取管理人由人民法院指定的制度。为维护债权人的利益,如果债权人会议认为管理人不能依法、公正履行职务或者有其他不能胜任职务情形的,可以申请人民法院予以更换。

新破产法草案以由社会中介机构为主导的管理人制度取代了原由政府官员为主导的清算组制度。管理人的报酬数额由人民法院决定,但债权人会议可以对人民法院决定的管理人报酬数额进行审查。如果债权人会议认为报酬过高,有权向人民法院提出变更建议。管理人在破产程序中支付的各项费用即破产费用,也由债权人会议进行审查。对不合理的费用支出,债权人会议可不予确认,由管理人自行承担。如双方因此发生争议,可提交人民法院裁决。

第三,新破产法草案还赋予债权人会议对破产案件中重要事项更多的决定权。如根据最高人民法院有关旧破产法的司法解释及批复规定,○5破产企业的营业是否继续进行,由人民法院或清算组决定。这一规定是不妥的,在破产案件受理后,债务人的营业是继续进行还是全部停止,关系到破产财产的经营风险与保值增值,是影响债权人利益的重大问题。管理人可向债权人会议提出是否继续营业的建议,但最终决定应由债权人会议作出。所以,新破产法草案将对此的决定权赋予债权人会议。

第四,在新破产法草案中增设了以挽救债务人企业为目的的重整程序,并将通过重整计划的权利赋予债权人会议。债权人会议通过重整计划的职权与其他职权相比具有一些不同的特点。债权人会议为行使其他职权而进行表决时,是以债权人会议整体为一个表决单位。但对重整计划表决时,债权人会议则以依照债权的不同性质划分的组别为单位独立进行表决。

新破产法草案虽规定债权人会议有通过重整计划的职权,但在很多情况下(实际是在几乎所有情况下)重整计划并非仅由债权人组成的会议表决同意就可以通过,还必须经过由债务人企业的出资人或股东设置的相应组别表决同意。

债务人的出资人或股东对重整计划的通过有无表决权,是新破产立法中的一个争议问题。在新破产法提交全国人大常委会进行第一、二次审议的草案中,仅规定债务人的出资人或股东有权列席讨论重整计划的债权人会议,而未规定其享表决权。有的人认为,净资产为负值的企业不再具有价值,债务人的出资人或股东对企业也就不应再享有任何权益,所以其在重整程序中的权利仅限于列席讨论重整计划的债权人会议。 [page]

笔者认为,对重整程序中债务人的出资人或股东的这种权利定位是不符合实际的,不利于充分调动其参与重整的积极性,不仅难以保障重整程序的顺利进行,也是不符合各国重整立法惯例的。这种观点或许在将企业仅视为一个社会生产车间,仅在固定资产意义上具有价值的计划经济体制下是正确的,但在市场经济环境下,企业的现实价值并不完全依资产与负债的比例决定,更多的取决于企业的营利能力和在市场中综合资源的占有情况。所以,虽然有些资不抵债的企业不再具有价值,但是也有一些企业仍然会具有其市场价值。例如上市公司的股权由于其公司具有在资本市场融资的壳资源价值,所以即使是在资不抵债、股权价值为负值的情况下仍然可能取得一定的市场转让价格。还有一些资不抵债的企业由于具有专有技术、销售渠道、地理优势等市场资源,同样具有市场价值。这一点已经被我国实践中发生的众多企业收购案例所证实。所以,仅仅以企业已经资不抵债就否定其市场价值、否定重整程序中股东权益存在的观点是错误的。此外,根据新破产法草案规定,在债务人有可能丧失清偿能力时就可以申请适用重整程序,所以有的重整企业并没有发生资不抵债的现象,否定其股东的权利更是没有法律依据。

最终,在新破产法草案中拟采纳在必要时设置出资人组或股东组并承认其对重整计划的通过享有表决权的立法建议。此时由于股东组的参与,对重整计划进行表决的会议就应当改称为关系人会议,而不再是债权人会议,否则便名不符实,新破产法草案中应对此称谓作出纠正。在关系人会议上虽有股东组的参加,但各组表决是否通过的标准仍适用法律关于债权人会议决议表决通过的规定。

除上述职权外,新破产法草案还赋予债权人会议享有讨论通过和解协议、通过债务人财产的管理方案、通过破产财产的变价方案、通过破产财产的分配方案等职权。

四、完善债权人会议的决议制度以及对决议的异议与救济机制

新破产法草案对债权人会议通过决议标准的规定与旧破产法有重大区别。在旧破产法中,由于不承认别除权人的表决权,所以判定债权人会议决议是否通过均以无财产担保债权为标准。而新破产法草案规定,别除权人仅对通过和解协议和破产财产分配方案的决议无表决权,对其他决议均享有表决权,所以其规定债权人会议决议的通过是以对该决议有表决权的债权总额为标准。 [page]

新破产法草案(包括旧破产法)规定,债权人会议通过决议,同意的债权额必须占“债权总额”的二分之一或三分之二以上。但如出席债权人会议的债权人所代表的债权数额达不到通过决议所需的最低法定比例数额,则无法通过任何有效决议。此时应如何处理,目前立法未作规定。

笔者认为,日本、德国破产法的相关规定可以为我所借鉴。日本破产法第179条1款规定,债权人会议通过决议,只需取得出席会议的债权人所代表的债权额的多数即可。德国的《支付不能法》第76条第2款也采用同样的计算标准。另外,日本破产法第180条1款还规定,债权人会议表决决议,在债权额已过半数而人数未过半数因而无法形成决议时,法院可裁定认可决议案的成立,这样更有助于避免债权人会议出现僵局。

新破产法草案沿用旧法规定,债权人会议的决议,对于全体债权人均有约束力。此项规定不够准确。依破产法之原理,有物权担保的债权人不应受债权人会议有关破产财产分配、和解等决议的约束,仍可就担保物单独受偿。因为债权人会议的上述决议只是破产债权人的共同意思表示,不具有改变物权担保债权法定优先受偿权利的效力。而且,有物权担保债权人对这些事项的决议没有表决权,从权利与义务相对应的角度讲,也不应受其约束。此外,新破产法草案还为反对债权人会议决议的少数债权人维护权利提供了较为完善的救济程序。

五、债权人会议委员会的设置及组成

债权人委员会是代表债权人会议对管理人活动以及破产程序的合法与公正进行日常监督,行使法律规定的职权,处理债权人会议授权事项的常设机构。我国旧破产法中没有关于债权人会议常设监督机构的规定,这种制度上的缺失不仅会影响对债权人利益的保护和债权人会议闭会期间职能的行使,而且也会影响到破产程序的公正与效率。所以我国新破产法草案设置了债权人委员会,这是保障债权人权益的一项重大制度建设。

破产案件有繁简难易之分,所以是否有必要设置债权人委员会由债权人会议决定。债权人委员会成员由债权人会议选任、罢免,故其只对债权人会议负责,并不向法院负责,法院也不能任意撤换债权人委员会成员。但为保障债权人尤其是少数债权人的利益,可考虑在立法中规定,如债权人委员会成员存在重大违法行为或违背职责行为等情况,法院可依职权或依债权人(而非债权人会议)的申请免除其职务。在破产立法过程中,占据主导性的意见是债权人委员会成员的选任,虽由债权人会议决定,但应经人民法院认可,以便对其监督(尤其是在制度的初建阶段)。 [page]

对出任债权人委员会成员的资格,有的国家立法规定必须是债权人,也有的国家规定,债权人以外的其他人也可以出任,如律师、注册会计师等专业人员。为更好地保障债权人利益、履行监督职能,债权人委员会的人选不应仅局限于债权人,由专业人员出任债权人委员会的部分委员可能更为有利,德国《支付不能法》即有此种规定。○6

债权人委员会的组成应具有对债权人的全面代表性。如德国《支付不能法》第67条第2款规定:“在该债权人委员会之内应当有享有别除权的债权人、具有最高金额债权的支付不能债权人以及小金额债权人参加。雇员作为支付不能债权人具有非为不显著的债权的,在该委员会应当有一名雇员代表”。新破产法草案要求债权人委员会中有一名破产企业的职工代表或者工会代表,但是对债权人代表的广泛性未作明确规定,对此应加以完善。此外,笔者认为,在债权人委员会中设置职工代表或者工会代表的前提,是职工对企业享有债权且数额较大,即德国《支付不能法》中规定的“非为不显著”,如果企业对职工根本不存在负债或负债数额很小,则不应在债权人委员会中再选任职工代表或者工会代表。

债权人委员会的职权包括:监督债务人财产的管理和处分;监督破产财产分配;提议召开债权人会议;行使债权人会议委托的其他职权。立法还规定了管理人实施对债权人利益有重大影响的财产处分行为时,应当及时报告债权人委员会的制度,以更好地发挥债权人委员会的监督作用。债权人委员会执行职务时,有权要求管理人、债务人对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。对拒绝接受监督者,债权人委员会有权就监督事项请求人民法院作出决定。

注释:

○1王欣新:《破产法学》,中国人民大学出版社2004年版,第99页。

○2《中华人民共和国企业破产法(试行)》第9条2款:“债权人应当在收到通知后一个月内,未收到通知的债权人应当自公告之日起三个月内,向人民法院申报债权,说明债权的数额和有无财产担保,并且提交有关证明材料。逾期未申报债权的,视为自动放弃债权”。

○3《中华人民共和国企业破产法(试行)》第13条1款:“所有债权人均为债权人会议成员。债权人会议成员享有表决权,但是有财产担保的债权人未放弃优先受偿权利的除外”。

○4《中华人民共和国企业破产法(试行)》第16条2款:“债权人会议的决议,对于全体债权人均有约束力”。

○5《最高人民法院〈关于审理企业破产案件若干问题的规定〉》第33条:“债务人自破产宣告之日起停止生产经营活动。为债权人利益确有必要继续生产经营的,须经人民法院许可”。《最高人民法院关于企业被人民法院依法宣告破产后,在破产程序终结前经人民法院允许从事经营活动所签合同是否有效问题的批复》:“企业被人民法院宣告破产后,破产企业应当自人民法院宣告破产裁定之日起停止生产经营活动。但经清算组允许,破产企业可以在破产程序终结之前,以清算组的名义从事与清算工作相关的生产经营活动。清算组应当将从事此种经营活动的情况报告人民法院”。

○6《德国支付不能法》第67条3款:“也可以选任非债权人作为债权人委员会的成员”。

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